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《森林法》 - 取消商品林的育林金好处多

 

董汉民 博士、总裁
广西理文林业科技发展有限公司

国家按照森林生态区位和主导功能,将森林划分为公益林和商品林,实行不同的保护、经营和管理制度,这是我国林业发展制度十分重要的举措。但是,国家没有专门管理和扶持商品林的举措,一直采用管理生态公益林的措施要求林农和林业公司缴纳育林金。在南方,育林金以销售价格作为计算基础,使林农和林业公司支付超过50%的增值税的税率。征收育林金后林农和林业公司并不能从提高林产品的价格中获得补偿,影响了林农的经济收入,并严重影响了林农和林业公司投资和经营商品林的积极性,大批由于受国务院20039号文件“关于加快林业发展的决定”感召而投资林业的公司纷纷转卖林业资产,离开商品林的投资。国务院20039号文件中“谁造谁有”和“谁造林谁受益”的精神被育林金的征收和杂费的负担洗劫一空。
商品林种植者要求取消育林金,鼓励全民投资造林,减轻我国木材这个战略物资进口的压力。
背景:缴纳育林金制度始建于建国初期,是国家为扶持林业发展的一项极为重要的经济政策。长期以来,为了培育和发展森林资源,在财政极为困难的情况下,国家提出了以林养林的政策,这在当时对恢复我国森林植被,改善生态环境起到了重要的作用。但是,随着社会主义市场经济的发展,公共财政支出框架的建立,国家对林业的投入已发生了根本性的转变,现行育林金的征收、使用和管理已不适应林业发展的需要。育林金目前已成为林农无法承受的税费负担,严重挫伤了林业生产经营者造林的积极性。
随着我国改革开放的深入发展,过去那种林业投入主要依赖国家的局面得到了彻底改变,社会造林多元化局面已经形成,继续征收育林金显然与市场经济不相适应。 如果说1978年召开的十一届三中全会标志着我国经济走向改革之路, “关于加快林业发展的决定” (国务院中发[2003]9号)文件则标志着林业走向改革开放的第一步,其间相差整整25年。20039号文件取消了两道农林特产税和10多项对林业生产经营者的不合理收费。但是,育林金的继续征收是林业改革不彻底的标志,以至成为当今商品林投资和发展的最大阻力。全面取消育林金的时机已经成熟,取消征收育林金有利于我国林业发展进入新常态。
同时,取消育林金有利于与国家扶持农业,与千方百计增加农民收入的大政方针相一致。林业本来就是一个弱势行业,收益率低,生产周期长,农民自己投入资金自己造林,在采伐林木时要按销售金额的10%比例(超出林农50%的收益)缴纳育林金,大大地减少了林农的收入。在政策层面上,育林金的征收与其它惠农政策相比也显得格格不入。近年,国家为扶持农业,增加农民收入,相继出台了扶持农业的一系列政策。如免征农业税、特产税、种粮实行补贴等,继续征收育林金显然与国家扶持农业增加农民收入的大政方针相悖。
现状分析:根据2009525日国家林业局与财政部联合出台的《育林金征收使用管理办法》(财综[2009]32号)第三条规定:“育林金按照最高不超过林木产品销售收入10%计征,具体征收标准由各省、自治区、直辖市考虑林业生产经营单位和个人的经济承受能力核定,具备条件的地区可以将育林金征收标准确定为零。目前,浙江省和北京市等地方已经取消了育林金的征收,但大部份省区仍在征收。根据《育林金征收使用管理办法》的规定,育林金专项用于森林资源的培育、保护和管理,使用范围包括:种苗培育、造林、森林抚育、森林病虫害预防和救治、森林防火和扑救、森林资源监测、林业技术推广、林区道路维护以及相关基础设施建设和设备购置等。任何单位和个人不得截留或挪作他用。林业部门行政事业经费由同级财政部门通过部门预算予以核拨,不得从育林金中列支。然而,很多地区仍然把征收的育林金用于行政事业经费开支,并没有真正发挥征收育林金的作用。民间资本投资林业应该鼓励,但只征收这些民间资本投资的商品林的木材销售,反而国家投资的国营林场可以免除或征收的税率比林农和林业公司低很多。这是一个非常不合理的措施,是和国家鼓励全民造林的政策背道而驰。
育林金已经成为地方林业部门维持运作的重要支柱,所以也是当今深化林业改革的最大障碍。如果把种树比作农民种稻谷的话,就是农民在收获“稻谷”之前,他先去县林业局交一笔下季“种稻”的保证金(育林金),具体交多少由一家垄断的林业设计公司站到山头看一下你田里收多少斤“稻谷”,这个农民缴完设计费和按规定的保证金后县林业局给他个“收割证”,在林业上叫采伐许可证,他就可以收割他经过20多年在荒山上种的“稻谷”了。但是,别忘了县林业部门是不会退还你这个下季“种稻”保证金的。如果你要想运到别的市里去粜掉换点零花钱,对不起,你得先找个县林业局认可的林业设计公司付费称一下你的“稻谷”的重量(形式上根本没有这道工序,但实质上你被收了“检尺费”),县林业局给你个条子后, 你就可以出城了。从设计“稻谷”收割,到运出城外换点钱,这位农民已经被折腾的精疲力竭,多少年的收益都让人家给拿走了。

 
2006年国家为了保护农业发展,减少农民负担取消了农业税,对农业生产资料进行补贴。而今林业作为大农业的一部分,商品林种植者(投资者)创造各种生态效益,提供木材,减少国家进口木材的压力,反而要缴纳育林金和由此衍生的诸多地方政府强制性的乱收费。计划经济时期带来的育林金是商品林种植行业不可持续发展的关键和主要因素。
后果:缴纳育林金是林业公司和林农获得林木采伐证行政许可的必要条件之一。地方政府在育林金的使用上已经违背了育林金的定义和政策的初衷。地方政府围绕着育林金作为林木采伐证行政许可和木材运输行政许可的前提条件,衍生出多种垄断性的乱收费。育林金是林业改革不彻底的标志之一,育林金的征收已经成为商品林投资和发展的最大阻力。
取消育林金的理由和益处:取消育林金有利于匡正政策初衷、遏制乱收费和贪污腐化、增加林农收益、改善林业投资环境,从而弥补我国木材短缺、减少外汇流失、促进商品林事业的蓬勃发展。理由如下:
1、 取消育林金符合国家早期定义育林金的目的和政策的初衷。在计划经济时期,国家和集体是林业生产投资的主体,征收育林金用于再投资发展林业具有合理性和必要性。改革开放以来,农村实行土地改革、林权改革,林农是林业生产投资的主体,向其征收的育林金并没有返还林农投入林业再生产,而是大部份用于林业主管部门行政事业经费,违背了育林金的定义和政策的初衷,降低了林业主管部门的公信力。
2、 取消育林金有利于遏制政府部门乱收费。地方政府已经违背了育林金的定义和政策的初衷,围绕着育林金作为林木采伐证行政许可和木材运输的行政许可的前提条件,(地方政府)演生出多种垄断性的乱收费情况。育林金的征收已经成为商品林投资和发展的最大阻力。
3、 取消育林金与国家扶持农业、千方百计增加农民收入的大政方针相一致。林业公司和林农的收益是以“卖青山”的价格来计算的。然而,现今政策以销售价格作为计算基础,使林业公司和林农支付超过50%的增值税的税率。在市场经济条件下,林木、林业资源的价值受市场调节。征收育林金后林农并不能从提高林产品的价格中获得补偿,影响了林农的经济收入。林业本来就是一个弱势行业、收益率低、生产周期长,农民自己投入资金自己造林,结果还要缴纳育林金。 在政策层面上,育林金的征收与其它惠农政策相比也显得格格不入。 2005年以来,国家为扶持农业,增加农民收入,相继出台了扶持农业的一系列政策。如免征农业税、特产税、种粮实行补贴等,然而,林业作为一项弱势产业,林农受到不合理(林农再造林合格后,育林金并未退还给林农)与不公平(国营林场免征收,或者征收的税率比林农和公司低)的育林金区别对待。继续征收育林金显然与国家扶持农业增加农民收入的大政方针相悖。
4、 取消育林金将改善我国林业的投资环境,吸引国内外资金投入我国林业建设。受地方政府规定和育林金的影响,我国的林业投资环境变得日趋恶劣,林业公司纷纷转卖林地,退出林业投资市场。以广东省为例,已经有十几家林业公司(涉及200万亩以上商品林面积)决定撤出林业投资市场,这种现象说明商品林的投资环境正在急剧恶化。如果我国的相关林业政策得不到改善,就有可能失去商品林发展的历史契机。
5、 育林金是部门间争议较大的重要立法事项。林业部门是《森林法》的制定和执行者,也是育林金和采伐指标的直接受益者和利益方,民间的商品林投资收益大部分让地方林业部门征收,不退还。免除育林金和采伐指标对商品林发展的束缚,才能促进林业的大发展,真正能达到《森林法》鼓励全民造林的效果。由于民间商品林种植者无法参与立法进程,我们建议引进第三方立法部门对育林金和采伐指标做一个全面的平衡。根据十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》:“对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。商品林的育林金和采伐指标属于“部门间争议较大的重要立法事项”,我们请求国家立法部门委托第三方全面平衡利弊,取消商品林的育林金和采伐指标这种阻碍林业发展的关键因素。

结论:综合以上理由,国家林业局应该响应党的十八届三中全会的精神深化改革,立即全面取消商品林的育林金的征收,全面开放商品林投资市场。继续鼓励全民投资造林,减少我国木材进口的压力。育林金的取消将为我国商品林的发展奠定坚实的基础,将会使商品林种植业成为一个可持续发展新常态
 

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